EL FGS, OTRO ELEFANTE BLANCO

OPINIÓN

A casi 20 años de su creación, el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (la supuesta "plata de los jubilados") debería terminar como aquella vieja mole de hormigón en Lugano: demolido

Por

Víctor Ruilova

En los años ’30 del siglo pasado se proyectó en Villa Lugano el hospital más grande de América Latina. La obra avanzó, se detuvo, la retomó el primer peronismo, volvió a paralizarse y quedó abandonada en 1955. Durante 63 años el edificio siguió ahí: ocupado, deteriorado, símbolo perfecto de la desidia estatal argentina. Se lo llamó “el Elefante Blanco”. En 2018 finalmente se demolió y en su lugar se levantó el Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat porteño. Nadie lo extraña.

El Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), el supuesto “fondo con la plata de los jubilados”, es el Elefante Blanco del siglo XXI. Enorme en los papeles, hueco en su función real. Concebido para una cosa, usado sistemáticamente para otras. Defendido por reflejo por quienes no quieren discutir en serio para qué sirve y usado por reflejo por quienes lo han tenido a mano, la última vez esta misma semana. En sus casi 20 años, no funcionó como reserva anticíclica del sistema previsional, no preservó valor en dólares y se transformó en acreedor principal del Tesoro nacional. Llegó el momento de afrontar la realidad, terminar con la ficción de que es parte del sistema previsional y alejarlo para siempre de la tentación de los gobiernos de turno. Al FGS, como al Elefante Blanco, hay que demolerlo.

En octubre de 2008, el gobierno de Cristina Kirchner venía maltrecho. Cuatro meses antes había perdido la votación por la Resolución 125 gracias al voto “no positivo” de Julio Cobos, su propio vice. La imagen presidencial estaba en caída libre y el humor social se había vuelto hostil. El peronismo se resquebrajaba y el kirchnerismo duro empezaba a nacer. A la crisis política se le sumó un shock internacional: Lehman Brothers había caído en agosto y el crash financiero global empezaba su fase más aguda, con los mercados de crédito cerrados y una recesión mundial asomando.

Ante la urgencia de recuperar iniciativa política y recursos, Cristina anunció el fin de las AFJP y la estatización completa del sistema jubilatorio, que volvió así al modelo de reparto puro. En aquel momento, tras 14 años de operación, las AFJP tenían casi 10 millones de afiliados y administraban activos equivalentes al 10% del PBI. El titular de la ANSES, Amado Boudou, su futuro compañero de fórmula, empezó a administrar esos activos estatizados con el FGS, creado por decreto y hasta entonces casi vacío. La operación se presentó como reparación histórica de un modelo previsional fracasado, pero desde el principio estuvo clara la búsqueda de una fuente de financiamiento en el peor momento del ciclo.

La estatización no venía sola: entre sus 30.000 millones de dólares en activos había paquetes accionarios de empresas líderes (Techint, Clarín, Galicia, YPF, Telecom y Pampa, entre otras) que le permitieron al Estado designar directores y extender así una influencia política que hasta entonces no tenía. En 2013, Axel Kicillof y Guillermo Moreno fueron parte de una asamblea del Grupo Clarín a título de esta participación accionaria.

Hoy la cartera del “fondo de los jubilados” vale alrededor de 80.000 millones de dólares. Es la cifra que se agita cada vez que alguien propone “tocarlo”, como por ejemplo cuando esta semana se anunció que se usarán 2 billones de pesos (2% del total) para ampliar el fondeo del crédito hipotecario. El último informe del organismo muestra que el 75% de la cartera del fondo es deuda pública, mientras que hace 20 años era aproximadamente la mitad. Cada gestión, sin excepción, usó al FGS para financiar al Estado. El Tesoro necesita financiamiento, la ANSeS compra el bono, el bono figura como activo del FGS y como pasivo del Tesoro, y la deuda pública consolidada no aumenta. En cualquier balance del sector público, esos títulos se cancelan entre sí. Son activos reales para el FGS, pero no constituyen patrimonio neto para el sector público en su conjunto: son, en definitiva, deuda que el Estado tiene consigo mismo.

Contablemente, si el Tesoro absorbiera esos títulos, como planteaba la Ley Bases original a principios del gobierno de Milei, la deuda pública bajaría muchísimo y sin default, sin quita, sin negociación. Como en cualquier consolidación patrimonial razonable, el FGS “real” quedaría en torno a los 20.000 millones de dólares: acciones de empresas privadas, obligaciones negociables, un pedazo de proyectos de infraestructura y poco más. Además, se terminaría una práctica común, en la que el FGS opera en el mercado secundario de bonos para incidir en el precio del dólar financiero. La operatoria es más habitual en momentos de tensión cambiaria: cuando la brecha se dispara, el FGS aparece del lado vendedor con bonos en dólares para contener la cotización. Una herramienta cambiaria de facto que ningún estatuto previsional contempla.

La plata de los jubilados

Este es el punto que la conversación pública nunca termina de asimilar. En un sistema de reparto puro, los aportes de los trabajadores activos financian las jubilaciones. Cuando esos aportes no alcanzan, la diferencia se cubre con impuestos generales. Es lo que pasa ahora y desde hace años. Pero el FGS no paga jubilaciones. En casi dos décadas ningún gobierno lo usó para pagar haberes previsionales. Se inventaron usos de todo tipo, menos para eso.

En todo caso, de suceder la consolidación de la deuda pública, y liquidarse el resto de los activos, ¿cuántas jubilaciones se podrían pagar? Serían 30 billones de pesos para repartir entre 6 millones de jubilados, una reserva de emergencia para cubrir como mucho seis meses más el medio aguinaldo. No es un respaldo previsional real, sino, a lo sumo, un placebo caro que consume atención política y sirve de cobertura retórica para lo que efectivamente hace: financiar de manera opaca al Tesoro. La defensa emocional del FGS como “ahorro de los abuelos” es una ficción retórica útil para bloquear cualquier reforma, pero ficción al fin. El sistema previsional argentino no depende del FGS para funcionar; depende de los aportes contributivos, de los impuestos generales y, de manera recurrente, de licuación vía inflación.

La historia siempre confirmó que el problema no era de un gobierno, sino de diseño. El kirchnerismo usó al FGS para financiar al Tesoro, pero también para orientar recursos hacia objetivos de política económica: PRO.CRE.AR, obras de infraestructura, energía, empresas públicas y distintos proyectos productivos encontraron financiamiento en el Fondo. En 2016, Cambiemos modificó sus reglas para permitir que el producido de sus activos financiara la Reparación Histórica. Más tarde, con el Frente de Todos, el FGS funcionó como instrumento de política cambiaria, operando títulos en el mercado secundario para intervenir sobre la cotización de los dólares financieros. Y ahora el gobierno de Milei usa 2 billones de pesos para darle más impulso al crédito hipotecario. Cambiaron los gobiernos, las prioridades y hasta las concepciones sobre el rol del Estado. Lo que no cambió fue la capacidad del FGS de adaptarse a la necesidad de turno.

Algunas de esas políticas pueden argumentarse como mejores o peores, pero no es el punto. Aún si concediéramos que PRO.CRE.AR podía ser una política habitacional razonable, un gasoducto una inversión necesaria, la Reparación Histórica una deuda legítima con los jubilados y ampliar el crédito hipotecario un objetivo deseable, la pregunta pertinente sería por qué esas políticas debieron financiarse con un fondo de garantía previsional y no mediante el presupuesto, el Tesoro, un banco público o los instrumentos ordinarios de la política económica. Esos mecanismos tienen una virtud que al FGS le falta: obligan a hacer explícito quién gasta, cuánto gasta, cómo se financia y contra qué otras prioridades compite. El Fondo, en cambio, ofrece una masa de activos ya constituida sobre la cual cada administración puede construir una nueva justificación. Esa es quizá la mejor evidencia de su problema institucional: gobiernos que discreparon en casi todo coincidieron en encontrar una buena razón para usarlo.

Cuando un fondo creado con una finalidad específica termina siendo igualmente apto para financiar jubilaciones, viviendas, infraestructura, al Tesoro, intervenir el dólar o impulsar hipotecas, la pregunta relevante deja de ser para qué sirve. Pero queda claro para lo que no.

Los fondos que sí fondean

Los fondos exitosos en el mundo que administran ahorro público con horizonte de largo plazo tienen diseños institucionales distintos, pero comparten rasgos que el FGS nunca logró consolidar. Primero, mandatos de inversión definidos y orientados al largo plazo. Segundo, grados elevados de autonomía en la administración respecto del ciclo político. Tercero, reglas que delimitan el uso de los activos y reducen la posibilidad de subordinarlos a las necesidades financieras inmediatas del Gobierno.

El fondo noruego, el mayor del mundo, invierte casi toda su cartera en el exterior, entre otras razones para evitar que el ahorro petrolero distorsione la economía doméstica y para separar su gestión de las necesidades de financiamiento del Estado. El FRP chileno, más modesto en tamaño, se nutre de aportes fiscales sujetos a reglas y tiene como finalidad específica complementar el financiamiento de obligaciones previsionales. En Canadá, el CPPIB administra los activos con independencia del gobierno y bajo un esquema de gobernanza diseñado para aislar las decisiones de inversión de las necesidades fiscales. El principio común es sencillo: quien administra los activos tiene reglas y objetivos propios que limitan su subordinación a quien necesita el dinero.

El FGS argentino se construyó sobre una lógica diferente. Su mandato de inversión no está acotado ni separado de las necesidades financieras del Estado. Su gobernanza tampoco es autónoma: depende de la ANSES, cuyo director ejecutivo es designado por el Poder Ejecutivo. Y mantiene una exposición estructural a la deuda del propio Estado que lo administra: como dijimos antes, los títulos públicos nacionales representan hoy alrededor de tres cuartas partes de la cartera.

La comparación no es injusta ni exigente. Es la única que permite discutir en serio qué es un fondo previsional y qué no lo es. Un fondo que le presta al Estado que lo administra, que puede ser dispuesto discrecionalmente por decisión política y que no tiene misión de inversión definida más allá de “cuidar el patrimonio” no es un fondo. Es una masa de activos disponible para el uso que el gobierno de turno considere prioritario.

Demolición

La agenda pendiente con el FGS es simple: consolidar los títulos públicos con el Tesoro para reducir la deuda contable; liquidar el paquete accionario en un cronograma ordenado que evite malvender activos y termine con la anomalía de un Estado que designa directores en empresas privadas; girar el remanente al Tesoro con destino específico y transparente (infraestructura, cancelación de deuda, lo que decida la profunda y amplia creatividad de los legisladores); y aceptar, de una vez, que un sistema previsional de reparto no necesita un fondo soberano detrás para funcionar sino reglas fiscales creíbles y extrema atención a la evolución demográfica. Es decir, demolerlo. Como al Elefante Blanco.

No se trata de desmantelar la seguridad social ni de renegar del sistema de reparto. Se trata de dejar de sostener una ficción contable que hace tres cosas malas al mismo tiempo: distorsiona la deuda pública, habilita intervenciones cambiarias sin ley y contamina las discusiones de reforma que el sistema previsional efectivamente necesita. El costo político de la consolidación es real, pero se paga una sola vez. El costo de mantener el FGS se paga todos los años, en forma de ficción contable, de intervención discrecional y de conversaciones que nunca terminan de pasar. No le rindamos más culto a un monumento que ya no significa nada.

Revista Seúl